Les collectivités territoriales sont de plus en plus concernées par la gestion du patrimoine des routes et des rues. Si elles peuvent bénéficier dans ce domaine de nombreuses offres liées aux nouvelles technologies, la gestion du patrimoine n’est pas qu’une question de technique et de technologie. Il s’agit d’une démarche parfois complexe et longue, qui nécessite une bonne réflexion en amont et la prise en compte de paramètres multiples. Comment s’y retrouver ?
Un réseau de transport routier ne se réduit pas à la chaussée et aux ouvrages d’art. De nombreux objets de natures diverses l’accompagnent et sont indispensables à l’atteinte des niveaux de service attendus. Ces objets, quand ils sont indissociables de la fonction routière, sont regroupés dans la famille des équipements de la route. La signalisation verticale, le marquage au sol, les dispositifs de retenue, les murs anti-bruits… en sont des composantes essentielles.
La gestion des équipements de la route a pour but :
- de garantir la pérennité temporelle des objectifs pour lesquels ils ont été mis en œuvre, notamment en matière de sécurité routière et de service à ’usager. Cela permet de s’assurer que les équipements ont un niveau de performance suffisant tout au long de leur durée de vie ;
- de sécuriser les usagers de façon durable donc, mais également de protéger les élus et les services en cas de contentieux qui pourraient conduire à un jugement de « défaut d’entretien normal de la voirie et de ses accessoires » ;
- de passer d’une gestion fondée sur les habitudes, la mémoire des hommes et la résolution de situations d’urgence à une gestion programmée, partagée et durable.
Il en résultera un meilleur niveau de service à l’usager, une meilleure sécurisation juridique des gestionnaires et une optimisation de l’efficacité des budgets consacrés aux actions engagées.
Pour un gestionnaire, mettre en place une démarche de gestion globale du patrimoine, cela implique également de s’inscrire dans un processus de modernisation des services, mais également des relations avec les entreprises, les usagers et la population.
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OBJECTIFS DE LA GESTION PATRIMONIALE
La gestion du patrimoine porte donc sur des enjeux multiples :
- la sécurisation des déplacements des usagers de façon pérenne ;
- la sécurisation juridique des gestionnaires des réseaux ;
- la meilleure efficience de l’usage des finances de la collectivité, sujet particulièrement sensible en période de contraintes budgétaires.
Les propos sont ici ciblés sur les équipements de la route, mais ils pourraient être tenus de façon similaire pour la majorité des autres éléments à gérer dans l’environnement routier et sur le domaine public en général : la chaussée et ses annexes, les équipements de transport, l’adressage, les plantations, le mobilier urbain…
Le réseau routier a connu, au cours des cinquante dernières années, un développement considérable, tant en termes de linéaire ouvert à la circulation publique que de niveau de confort.
Depuis environ dix ans, cette croissance s’est très largement infléchie, pour différentes raisons :
- les contraintes budgétaires qui se sont imposées aux collectivités territoriales pour de multiples raisons ;
- le constat que cette course à l’offre ne pouvait que susciter toujours plus de demandes qui ne seraient, au final, jamais satisfaites, surtout du fait des concentrations urbaines, toujours plus importantes ;
- la prise de conscience que les déplacements pouvaient être pensés autrement que de façon individuels et motorisés : priorisation des déplacements alternatifs, qu’ils soient collectifs ou doux. De ce fait, le réseau a commencé à vieillir et les équipements routiers avec.
Du fait de la diminution de la construction de nouvelles infrastructures, le renouvellement des équipements, souvent lié à ces travaux structurels ou à des opérations de modernisation fonctionnelle, n’a plus été « naturel ». Il en a résulté un fort ralentissement, plus ou moins marqué suivant les territoires, du renouvellement des équipements, qui connaissent donc un vieillissement qui s’accentue, parfois dangereusement.
Les différents types de maintenance
Pour autant, le patrimoine déployé au cours des années « fastes » doit être entretenu, tant sur le plan fonctionnel que technique. Cette démarche s’inscrit dans trois types de maintenance : préventive, curative et évolutive.
Maintenance préventive
Grâce à la maintenance préventive, les dispositifs sont toujours efficaces du fait d’un bon entretien technique (par exemple, effacement prématuré de la signalisation du fait d’un ressuage de la couche de roulement). Au-delà de l’objet lui-même, son environnement doit être pris en compte, comme la végétation ou une publicité qui masque un panneau de signalisation.
C’est également cette maintenance qui, de façon anticipée, conduira à programmer un remplacement avant que le dispositif ne soit plus efficient et, ainsi, d’agir avant qu’il ne soit « trop tard ».
La maintenance préventive impose des passages réguliers, programmés ou non, qui permettent de réaliser des actions garantissant la performance du dispositif, eu égard aux contraintes naturelles et environnementales.
Maintenance curative
C’est ce qu’il est nécessaire de mettre en œuvre pour remplacer un équipement dégradé, quelle qu’en soit la raison : accident, vandalisme, souillure en tous genres.
Des patrouilles ou des passages au fil de l’eau doivent détecter les situations qui nécessitent ce type d’intervention. Ce suivi aide également à justifier auprès des élus la façon dont les budgets sont consommés et à suivre la performance des actions engagées en régie ou confiées aux entreprises.
Maintenance évolutive
C’est celle qui contribue, à partir d’une bonne connaissance des fonctionnalités assurée par les équipements, à intégrer les besoins d’évolution des solutions définies antérieurement :
- Sur la signalisation de jalonnement, l’expertise conduit par exemple à prendre en compte le guidage vers un nouveau site touristique, économique ou autre, et à faciliter ainsi le développement de l’activité qui lui est liée. Elle aide également à savoir où se trouvent les équipements d’un lieu qui n’a plus à être signalé ou qui doit être signalé différemment.
- Sur la signalisation de police et/ou horizontale, il s’agit plutôt de chercher à optimiser la sécurisation des usagers automobilistes et/ou autres (vélos, piétons) en faisant des analyses d’itinéraires et en vérifiant la cohérence des mesures indiquées au regard des usages de la voie. La maintenance évolutive contribue aussi à rechercher des solutions opérationnelles sur des zones accidentogènes de façon simple et globale.
Quelle que soit, in fine, la raison de l’action de maintenance, les objectifs sont les mêmes : garantir que les équipements présents sur le réseau routier sont, dans toutes les situations, pour tous les types d’usages et de façon durable, maintenus en parfaite adéquation avec le besoin des usagers et l’évolution du territoire.
Pour toutes ces actions de maintenance, certaines programmées (préventives), d’autres réalisées en fonction des situations (curatives et évolutives), une donnée de base est indispensable : la connaissance du patrimoine existant sur le terrain.
Quant à la solution de la voiture intelligente qui ira seule d’un point à un autre, les échéances sont encore plus lointaines. D’autant que, dans ce domaine, il semble établi que, justement, les véhicules automatisés auront besoin de communiquer avec les équipements de la route. De leur performance dépendra alors l’efficacité et la sécurité de ces déplacements d’un type nouveau.
Risques encourus en cas d’absence de gestion patrimoniale
Ils sont multiples, mais on peut retenir trois risques principaux :
- que les équipements nécessaires sur le plan règlementaire, décidés à un moment, ne soient plus adaptés et/ou efficaces au regard des objectifs actuels pour les usagers concernés ;
- que la non-prise en compte de l’évolution de ce patrimoine conduise à une inefficacité technique et fonctionnelle telle que seule une restructuration complète, donc bien plus coûteuse, soit alors la seule solution envisageable (contrainte alors du coût et de la perte progressive du service à l’usager) ;
- que la contrainte juridique pour l’ensemble des acteurs en cas de contentieux, notamment dans le cadre d’un accident corporel, devienne une réalité et non plus un risque.
MÉTHODES ET OUTILS DE LA GESTION PATRIMONIALE
La gestion des équipements de la route doit résulter d’une démarche globale qui regroupe les stratégies politiques et fonctionnelles, les processus organisationnels, les outils et la gestion des données à collecter, puis à administrer.
La mise en place d’une démarche de ce type passe par plusieurs étapes, certaines indispensables. Il est important que des objectifs soient clairement fixés et que le plan d’actions soit en adéquation, tout comme les moyens.
Connaissance du patrimoine
La mise en place d’une gestion patrimoniale des équipements de la route se fait donc en prenant en compte l’existant et en le faisant évoluer : on ne gère pas un patrimoine en repartant de « 0 » tous les 4-5 ans et sans gérer sa base entre les deux opérations de relevé terrain.
La connaissance du patrimoine est donc l’action de base, mais surtout pas une fin en soi. Toute démarche de gestion d’un patrimoine repose sur une connaissance de ce patrimoine. Le degré de détail de cette connaissance est adapté aux besoins résultant des objectifs, mais aussi aux moyens mobilisables, tant financiers qu’organisationnels et humains. L’ambition du projet doit être en adéquation avec les ressources disponibles et la motivation des acteurs.
Aussi, l’engagement d’une action de recensement du patrimoine doit être précédée d’une réflexion sur les objectifs opérationnels. Il est inutile de recenser des données que l’on ne pourra pas gérer ensuite, mais il est également dommage de ne pas mutualiser les actions quand cela est faisable.
Le temps de passage sur le terrain pour la collecte des données doit être optimisé, car il nécessite d’importantes ressources (humaines/financières) (figure 1).
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En effet, cet inventaire peut être exhaustif ou porter uniquement sur certaines thématiques et sur certaines caractéristiques, concerner tout le réseau ou seulement une partie.
Le choix de la méthode pour conduire cet inventaire est généralement issu d’un consensus entre la complétude et l’exactitude des données, les coûts et le temps passé :
- Le recensement manuel par des agents (publics ou privés) parcourant le réseau est long et coûteux, mais permet de collecter des données inaccessibles par d’autres moyens et de disposer de données complètes et fiables.
- Les méthodes à grand rendement sont rapides et moins coûteuses, mais ne donnent pas accès à toutes les caractéristiques des équipements.
- Les progrès techniques de ces dernières années, notamment en matière d’analyse d’image, de géolocalisation, voire d’intelligence artificielle, contribuent néanmoins à combler progressivement les différences entre ces deux méthodes, même si certaines données restent encore inaccessibles avec les procédés actuels (figure 2).
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Parallèlement au relevé initial, il est important de prendre en compte les conditions de mise à jour, au gré de la vie « normale » du patrimoine, mais également des travaux et modifications apportés sur le réseau. Cela est indispensable pour que les données collectées restent actualisées et le reflet fidèle de la situation sur le terrain.
À ce niveau, l’implication des équipes d’exploitation et/ou des intervenants privés sur le domaine public est indispensable, car ce sont eux qui ont la vision du patrimoine et de ses évolutions. Il sera donc nécessaire que la solution logicielle offre la possibilité à ces acteurs de collecter simplement les informations sur les évolutions.
Sous-estimer la taille de ce patrimoine conduira le gestionnaire à sous-estimer le temps et les moyens nécessaires pour sa collecte puis sa gestion.
Il est donc indispensable de définir une méthode permettant de s’adapter à la réalité quantitative du patrimoine qui ne sera connue qu’à la fin de son recensement, que celui-ci soit réalisé en régie ou, a fortiori, par un intervenant externe.
Surveillance du patrimoine
La surveillance peut se faire :
- par le biais de campagnes régulières dédiées à certaines thématiques et/ou types d’équipements, avec une fréquence à définir compte tenu des analyses de risques, des niveaux de service et des politiques du gestionnaire du réseau ;
- au travers de tournées de surveillance systématiques mais non spécifiques ;
- par une combinaison des deux solutions : surveillance du réseau au fil de l’eau et campagnes globales périodiques.
Les agents en charge de cette surveillance (photo 1) peuvent, en fonction de la nature de la pathologie relevée, déclencher une alerte qui conduirait à activer des interventions correctives. Si le problème relevé l’autorise, ils peuvent également résoudre directement l’anomalie. Pour autant, l’anomalie doit être mémorisée afin d’établir un suivi de ce qui est fait.
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En tout état de cause, il est indispensable que ce qui est vu et/ou fait soit injecté dans la base de données afin que l’information soit relevée, tant pour tracer le contenu de l’action publique en cas de contentieux que pour mémoriser l’action avec la précision de sa nature et de son lieu.
L’analyse de la typologie des actions menées contribuera, lors de bilans annuels par exemple, à mieux évaluer les plans d’actions globaux. Il est établi que des actions globales seront toujours moins coûteuses qu’une succession d’actions ponctuelles, surtout si elles sont réalisées en « résolution d’anomalies ».
Mise à jour des données du patrimoine
Comme indiqué précédemment, la mise à jour de la base de données qui résulte d’un état zéro est indispensable. Cette mise à jour doit porter sur :
- des actions de surveillance du réseau ;
- des actions de maintenance réalisées au fil de l’eau, quelle qu’en soit la nature (préventive, curative ou évolutive) ;
- des actions de modernisation.
Elle doit intégrer aussi bien les actions réalisées en régie que celles qui sont confiées aux entreprises. Ces dernières doivent transmettre des dossiers des ouvrages exécutés (DOE) au maître d’ouvrage. Il est donc judicieux que ces informations soient directement intégrables dans la base de données, afin de garantir sa mise à jour (figure 3).
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L’utilisation de solutions partagées entre maîtrise d’ouvrage et entreprises présente divers avantages :
- une grande efficacité dans la mise à jour de la base de données ;
- le suivi des travaux par le maître d’ouvrage sans visite sur le terrain ;
- la dématérialisation de la majorité des échanges entre les différents intervenants.
Lors de la réalisation des travaux, il peut être intéressant :
- de conserver des données propres aux actions qui deviennent invisibles ensuite, de façon à faciliter la maintenance ultérieure (par exemple, photos des fouilles et/ou du bétonnage pour des massifs de panneaux) ;
- d’intégrer des données techniques associées (plans décors ou dossiers d’ouvrages pour les portiques, potences et haut mâts (PPHM) et les murs anti-bruit, arrêtés de circulation pour la signalisation de police…).
Plus la base de données est détaillée, plus elle est efficace et fournit des informations lors de son utilisation, mais il est alors d’autant plus important de la tenir à jour afin de garantir l’exactitude des informations qui la composent, travail qui nécessite une organisation adaptée.
Choix de la solution numérique
Ce n’est bien entendu pas par l’outil que l’on doit aborder le processus de mise en place d’une gestion du patrimoine du domaine routier et de ses équipements. Le choix d’une solution numérique doit résulter d’une réflexion amont qui garantit que cette solution est bien adaptée aux objectifs à atteindre.
Cependant, du choix de la solution numérique dépend souvent la réussite du projet, tant sur le plan technique que sur le plan humain.
En matière de gestion des équipements de la route, l’existence d’un SIG (système d’information géographique) ou même d’un SIR (système d’information routier) au sein des services ne peut en aucun cas constituer une solution à part entière (figure 4). En effet, avec ce type d’outils, si la donnée peut être stockée, triée et croisée avec d’autres informations comme le trafic routier ou l’accidentologie, la mise à jour des données au travers de ces applications, souvent complexes, relève de compétences que la très grande majorité des techniciens de la route ne maîtrise pas. Seul un opérateur dédié, qui utilise quotidiennement ces solutions puissantes, peut s’en charger, mais, en ce cas, il est très probable/fréquent que la base ne sera pas mise à jour car les données ne remonteront pas ou ne seront que partielles. De plus, ce type de solution ne peut pas être ouverte aux acteurs extérieurs et, notamment, aux entreprises en charge des études et/ou des travaux.
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Il est par ailleurs important de disposer d’une solution à même de gérer des données avec des statuts différents suivant l’état de la réflexion interne : existant, étude, travaux, stock ou gestion. En effet, dans le cycle de vie d’un objet, les situations étant susceptibles d’évoluer, la donnée doit pouvoir suivre cette évolution.
Il est donc indispensable de retenir une solution offrant des fonctionnalités dédiées et adaptées aux objectifs ayant été définis.
Parmi les différentes solutions existant sur le marché, aucune ne s’impose. Le choix dépend de plusieurs paramètres, parmi lesquels :
- la garantie du recueil des données sur le terrain lors des différentes étapes de la vie d’un objet (figure 5) : l’état zéro, le suivi des travaux, la surveillance du patrimoine, et, éventuellement, la gestion des stocks (pour les travaux en régie), les actions de maintenance… ;
- le nombre de thématiques qui peuvent être gérées avec la même solution. Plus la solution offre de thématiques, plus elle est évolutive et moins il est complexe d’élargir le sujet de la gestion du patrimoine au sein de la collectivité. De plus, les agents de terrain n’ont ainsi qu’une seule solution à utiliser, ce qui en facilite l’acceptation ;
- la possibilité de gérer les chantiers en régie ou délégués à des entreprises et le partage des données avec ces intervenants ;
- la facilité d’utilisation, notamment pour les agents de terrain ;
- la prise en compte des services connexes qui sont souvent liés : l’évolutivité de la solution, la formation des agents, l’expertise technique sur le patrimoine ;
- l’interfaçage avec le SIG et/ou le SIR de la collectivité au travers d’un format de données standard et avec des modèles de données « transparents » ;
- le prix de la solution, en prenant en compte tous les paramètres, y compris la maintenance, la hotline, le stockage des données et leur propriété. Le cahier des charges qui en résultera doit éviter d’être « l’arbre de Noël » sous lequel il ne pourrait y avoir aucune solution adaptée tant ce qui est demandé est inaccessible.
La solution proposée doit être évolutive afin de s’adapter aux technologies du moment, qui évoluent très vite et peuvent offrir des performances rapides, comme l’interface avec des applicatifs d’intelligence artificielle.
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Démarche de conduite du changement
La mise en place d’une gestion patrimoniale des équipements de la route se décline en de nombreuses étapes qui peuvent causer, en fonction de l’état organisationnel en place, de l’âge des agents, de nombreuses évolutions, par exemple :
- changements de pratiques à de multiples niveaux ;
- changements d’organisation ;
- changements de responsabilité ;
- perte de « pouvoir » pour certains...
Afin de garantir le succès de la démarche engagée, il est nécessaire :
- d’accompagner la mise en place de la gestion du patrimoine ;
- d’associer tous les acteurs concernés, suivant des étapes pensées, agents comme partenaires extérieurs.
Il s’agit donc de communiquer de manière claire sur les objectifs et les enjeux, les problèmes à résoudre et les solutions apportées, de recueillir les besoins et d’y apporter des réponses.
La conduite d’une démarche du changement n’est évidemment pas spécifique à la mise en place d’une gestion patrimoniale des équipements de la route, mais elle constitue une composante indispensable au succès de l’opération.
DE L’INTENTION À LA MISE EN ŒUVRE
Comme l’autorise le Code des marchés publics, des actions de sourcing peuvent être engagées auprès de sociétés proposant des solutions numériques afin d’éclairer à la fois sur les solutions et les démarches. Ces échanges contribuent à affiner les possibilités et ainsi à cibler les fonctionnalités, l’environnement, les méthodes… les plus adaptés au besoin préalablement définis.
Il est important également de se rapprocher de collectivités qui ont mis en place une démarche du même type afin de profiter de l’expérience acquise tant sur les démarches amont de structuration du besoin et de rédaction du cahier des charges, que sur le retour opérationnel au regard des objectifs initiaux. Cela permet de gagner du temps et d’éviter de tomber dans des pièges commerciaux.
Grâce à ce retour d’expérience, on pourra capitaliser sur des informations importantes, tout en sachant que chaque cas est spécifique et que ce qui a fonctionné à un endroit peut ne pas donner un résultat similaire à un autre, car le contexte humain, l’organisation… ne sont pas identiques.
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Budgets à mobiliser
Ils sont excessivement variables du fait de paramètres très différents d’une collectivité à l’autre :
- la dimension du territoire et donc le linéaire du réseau à gérer ;
- le fait d’être en zone urbaine, péri-urbaine ou essentiellement en interurbain ;
- le nombre de thématiques à prendre en compte ;
- les données disponibles en amont ;
- le niveau de détail recherché sur les thématiques traitées ;
- les éventuelles missions d’expertise qui sont à faire en complément de l’état « 0 » ;
- ce qui est fait en interne et ce qui est confié à des prestataires externes ;
- la solution logicielle choisie…
Il est essentiel de savoir que le coût de mise en place d’une gestion de patrimoine nécessite du temps et un investissement financier qui ne peuvent être négligés.
Lors de cette mise en place, les ressources financières à mobiliser sont souvent trouvées en ponctionnant une partie du budget consacré à la maintenance. Il ne faut toutefois pas penser que l’on « perd » ainsi de l’argent qui aurait pu servir à remplacer quelques panneaux ou glissières ou à remettre en état quelques voies en marquage. C’est au contraire se préparer à une gestion plus saine qui permettra :
- de cibler avec plus d’efficacité les actions à engager ;
- de justifier de l’utilisation qui est faite des crédits alloués et, si nécessaire (ce qui est aujourd’hui souvent le cas), du besoin d’une augmentation de l’enveloppe affectée à la maintenance. La demande est alors objectivée à partir de données précises ;
- de hiérarchiser les actions au regard de critères définis en amont et ainsi d’être plus efficace à périmètre financier constant, et même très souvent augmenté puisque objectivé ;
- de justifier de la façon dont les budgets sont consommés et de l’impact de la démarche sur l’évolution du patrimoine ;
- de ne plus faire des choix dépendant du savoir d’une personne « sachante », mais de les construire à partir de critères objectifs et mesurés ; en d’autres termes, de faire de la programmation.
Temps nécessaire
Comme pour la partie financière, le temps nécessaire à la mise en place d’une démarche de gestion patrimoniale des équipements est variable, suivant à peu près les mêmes paramètres spatiaux, le nombre de thématiques et ce qui existe au départ.
Cependant, pour les grandes étapes, on peut définir les délais suivants :
- analyse du besoin amont, phase de sourcing comprise et rédaction du dossier de consultation : 3 à 6 mois ;
- sélection du prestataire et de la solution logicielle : 3 à 6 mois suivant la procédure nécessaire (lettre de consultation à procédure européenne) ;
- état zéro : ne pas aller au-delà de 6 mois ; il faut donc que le prestataire ait une capacité adaptée à un tel planning ;
- formation des agents, préparation au changement : temps masqué, pendant la période de l’état zéro ;
- déploiement de la solution : au plus vite, dès que l’état zéro est terminé.
CONCLUSION
La gestion d'un patrimoine implique d’abord un choix de modernisation de la maîtrise de l’information et de la relation entre les acteurs : donneurs d’ordres, régie, entreprises.
Ce sont aussi des changements de méthode profonds dans le quotidien et les relations entre les acteurs.
Enfin, le choix de la solution doit avoir un objectif clair de limitation du nombre d’interfaces et offrir des solutions opérationnelles simples.
C’est la synthèse de tous ces paramètres qui garantira la réussite du projet.
