Gestion patrimoniale et nouveaux usages
Quelle gouvernance locale pour des infrastructures routières durables ?
À l’heure du vieillissement des infrastructures routières et des évolutions profondes et durables dans les mobilités, les petites collectivités font face à des défis majeurs. Les enjeux techniques, organisationnels, économiques, juridiques et politiques se rencontrent tandis que les derniers actes de la décentralisation continuent de redistribuer les compétences. À partir des méthodes de la sociologie des sciences et des techniques, l’enquête ethnographique permet d’éclaircir un certain nombre de problèmes.
À la fin des années 2000, la réorganisation des services déconcentrés de l’État a débouché sur une mise en question de la gestion locale des infrastructures routières. Le démantèlement des directions départementales de l’équipement (DDE) a donné lieu à un transfert de personnel technique principalement orienté vers les directions interdépartementales des routes (DIR, en charge de la gestion des routes nationales), les services de voirie des départements, certaines grandes intercommunalités comme des métropoles ou encore les directions départementales des territoires (DDT).
Les DDT réalisaient encore certaines missions d’ATESAT (assistance technique fournie par les services de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire), un accompagnement technique qui avait longtemps joué un rôle majeur pour les petites collectivités – qu’il s’agît de la connaissance de leur patrimoine (tenue des tableaux de voirie), de la programmation des travaux ou de la gestion de la commande publique (notamment pour le contrôle de l’exécution).
Au début des années 2010, cependant, la suppression complète de l’ATESAT a laissé démunies les collectivités les moins bien dotées. De nombreuses communes et intercommunalités gestionnaires de voirie se sont trouvées en difficulté, notamment dans des territoires ruraux où les infrastructures routières jouaient souvent un rôle majeur.
Il est mené depuis novembre 2019 par Roman Solé-Pomies dans le cadre d’une thèse sous la direction de Jérôme Denis et de Daniel Florentin. Cette thèse vise à dresser un panorama des solutions concrètement mises en pratique dans ces collectivités. Avec l’aide des élus et du personnel opérationnel, mais aussi des partenaires publics, privés ou associatifs, il s’agit de mettre au jour les pratiques des acteurs concernés dans des cas contrastés. Une quinzaine de territoires a déjà été explorée.
Les politiques routières locales au cœur de bouleversements complexes
La logique des politiques de décentralisation consistait à encourager la mutualisation des moyens communaux à l’échelle des intercommunalités (communautés de communes, d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). En 2015, la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe) a donné lieu à de nombreuses fusions d’intercommunalités et à de nombreux transferts de compétence.
Ces bouleversements ont débouché sur des configurations extrêmement variées en matière de voirie. Dans les communautés de communes et d’agglomération, le transfert de la compétence voirie est facultatif ; par ailleurs, la mise en place de services techniques ex nihilo dans des intercommunalités rurales est tout sauf évidente. En outre, les gestionnaires de voirie font aujourd’hui face au vieillissement de leurs infrastructures, conjugué à des évolutions notables dans les mobilités.
De nombreux départements ont alors apporté un soutien plus ou moins formalisé aux petites collectivités. Certaines agences techniques départementales – qui, en toute généralité, ne relèvent pas du conseil départemental comme leur nom pourrait le suggérer – sont montées en compétence en matière de voirie ; des syndicats mixtes ont pu se constituer ; l’ingénierie privée et les entreprises de travaux se sont parfois restructurées pour répondre aux besoins des collectivités.
À travers ces multiples changements, tous les aspects des politiques routières des communes et intercommunalités sont réinterrogés : modalités de connaissance du patrimoine et de programmation des travaux, formes de la commande publique, financement et réalisation des travaux d’entretien courant, contrôle de l’exécution.
L’analyse de ces transformations suppose de relever plusieurs défis :
- Tout d’abord, l’entremêlement des questions d’ordre technique, organisationnel, économique, juridique et politique exclut une discussion entièrement théorique dans les cadres d’une discipline unique. Au contraire, une enquête détaillée auprès des institutions concernées par la gestion locale des infrastructures est de mise, pour comprendre précisément comment ces problèmes sont articulés dans la pratique. Une telle enquête doit alors surmonter des difficultés supplémentaires.
- La diversité des configurations se traduit par un éclatement de la compétence technique : celle-ci est redistribuée entre plusieurs structures, qui ne sont pas les mêmes d’un territoire à l’autre ; d’où la difficulté d’identifier un guichet unique à même de répondre à toutes les questions concernant la gestion des voiries communales.
- La répartition des compétences juridiques n’est pas non plus homogène, dans la mesure où les transferts de compétence voirie des communes aux intercommunalités peuvent prendre de multiples formes.
Pour l’analyse de ces politiques locales, les méthodes d’enquête quantitative – à l’instar des questionnaires par lesquels l’ONR agrège une connaissance des pratiques de gestion routière de l’État, des départements et des intercommunalités les plus intégrées1 – trouvent leurs limites. À l’inverse, la mise en œuvre de méthodes de sociologie qualitative prend tout son sens.
Mise en place d’une enquête de sociologie qualitative
En 2019, l’Irex et Routes de France se sont donc associés au Centre de sociologie de l’innovation de l’École des mines de Paris pour engager une thèse de sociologie des sciences et des techniques sur la gestion patrimoniale des infrastructures routières dans les communes et intercommunalités.
Les petites collectivités rurales ont été privilégiées du fait de leurs problématiques spécifiques. Cependant, quelques espaces fortement urbanisés ont été intégrés au périmètre de l’enquête à titre de comparaison, en plus de quelques petites villes situées dans des intercommunalités globalement peu denses.
L’enquête a été organisée en deux temps. Tout d’abord, une vingtaine d’entretiens auprès de la profession routière, d’associations d’élus et de techniciens, ainsi que de quelques collectivités, a permis de dégager une série de questions à traiter par la suite : reconstitution des trajectoires institutionnelles autour des transferts de compétence, mais aussi du mouvement de formation des communes nouvelles ; modalités de gouvernance (autour des canaux de financement et des formes contractuelles, en lien avec les conditions de la connaissance du patrimoine et de la programmation des travaux) ; articulation des politiques infrastructurelles et des politiques de mobilité, intégration des enjeux de durabilité. Dans le même temps, cette recherche préparatoire a donné lieu à l’identification de critères et d’opportunités pour sélectionner des territoires où approfondir l’étude.
La seconde phase d’enquête reposait sur une méthodologie inspirée d’un projet de recherche précédent réalisé à l’École des mines pour la Caisse des dépôts, sur la gestion des réseaux d’eau et d’assainissement2 : il s’agissait de réaliser des séries d’entretiens approfondis dans un panel de collectivités contrasté. Plutôt qu’une représentativité statistique, la sélection privilégie donc une diversité de configurations, du point de vue de la répartition des compétences, mais aussi des situations géographiques qui imposent des contraintes particulières sur les infrastructures (zones de montagne, zones littorales et touristiques, zones agricoles ou industrialisées). L’étude de cinq intercommunalités a donc été particulièrement approfondie, et une douzaine de territoires supplémentaires ont été explorés par un ou deux entretiens (figure 1).
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A : communauté de communes de la Haute-Ariège. B : communauté d’agglomération de la Baie de Somme. C : communauté de communes Isle, Vern, Salembre en Périgord. D : communauté de communes du Pays de Fénelon. E : communauté de communes de Pays de Montereau. F : communauté de communes Inter-Caux Vexin. G : commune de Saint-Aubin-lès-Elbeuf. H : communauté de communes de la Brie Champenoise. I : communauté de communes du Pays de Châteaugiron. J : communauté de communes de la Sologne des Rivières. K : communauté urbaine Grand Besançon Métropole. L : communauté de communes des Portes du Haut-Doubs. M : communauté de communes Coeur de Brenne. N : métropole de Lyon. O : communauté de communes des Versants d’Aime. Les intercommunalités A à E sont celles dans lesquelles l’enquête a pu être plus particulièrement approfondie.
Dans la lignée des méthodes de sociologie des sciences et des techniques, l’enquête s’est attachée à restituer la perspective des différentes personnes impliquées dans la gestion des infrastructures : élus et personnel des collectivités, entreprises de travaux, mais aussi dans les différentes structures partenaires comme les services de l’État ou des départements, une agence technique départementale, certains opérateurs de réseaux enterrés... Les entretiens semi-directifs ont le plus souvent été complétés par une étude des documents de travail et, lorsque c’était possible, par une observation du travail opérationnel sur le terrain. Cette recherche contribue à identifier un certain nombre d’effets et de problématiques qui marquent les politiques de gestion patrimoniale actuelles.
Répartitions institutionnelles de la compétence voirie
En élevant les seuils de population des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, d’agglomération, communautés urbaines et métropoles), la loi NOTRe a donné lieu à la fusion de nombreuses intercommunalités. Les nouvelles communautés de communes et d’agglomération s’étendent souvent sur des périmètres particulièrement vastes, susceptibles de rassembler des dynamiques territoriales hétérogènes. La communauté de communes de la Haute-Ariège en est un bon exemple, résultat du regroupement de trois anciennes communautés de communes situées dans trois vallées distinctes, l’une se trouvant sur un axe central reliant Toulouse à l’Andorre, tandis qu’une autre s’ouvre sur le département voisin de l’Aude (figure 2). L’écart entre les échelons communal et communautaire se creuse alors très nettement.
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Or, les échelles de temps et d’espace caractéristiques de différentes interventions s’articulent différemment en fonction de l’organisation propre à chaque structure. De même que certaines entreprises locales se spécialisent dans la sous-traitance des travaux de point-à-temps pour les entreprises plus grandes, de nombreuses communes tiennent à garder un personnel polyvalent, à même d’intervenir rapidement pour tous les petits travaux à l’échelle du territoire, du fauchage aux petites réparations dans les locaux de la collectivité.
Bien que le transfert de compétence à l’intercommunalité présente la perspective d’économies d’échelle, il paraît alors d’autant plus difficilement envisageable que le périmètre d’intervention est étendu. Le regroupement des communautés de communes est donc susceptible de produire un renforcement apparemment paradoxal de l’échelon communal, à plus forte raison dans le cas d’intercommunalités qui n’étaient pas dotées de services techniques en premier lieu.
Cependant, l’intégration croissante étant fortement encouragée par l’État, notamment pour l’attribution des dotations, la compétence voirie a pu être mutualisée malgré des réticences à transférer le pouvoir de décision. Plusieurs intercommunalités héritent alors d’une compétence juridique statutaire qui ne s’accompagne pas pour autant d’un pouvoir de gestion complet. Grâce aux procédures de mise à disposition de personnel communal, ou encore de fonds de concours apportés par les communes, l’intercommunalité peut justifier de l’exercice de sa compétence tout en maintenant le pouvoir de décision entre les mains des conseils municipaux.
Par ailleurs, même dans les cas où la programmation détaillée des travaux est réalisée par le personnel technique de l’intercommunalité, celui-ci peut être amené à agir en concertation permanente avec les maires, qui disposent à la fois de la légitimité du suffrage universel direct et d’une connaissance de proximité du réseau d’infrastructures avec ses enjeux. La voirie communale semble donc définitoire de l’exercice d’un pouvoir politique local.
Cette articulation complexe de l’action communale et de l’action communautaire s’ajoute au manque de moyens techniques dont souffrent certaines collectivités, qui nécessite l’accompagnement de structures mieux dotées. Certains départements sont amenés à fournir un appui informel à la gestion de la voirie communale (par exemple pour la rédaction des appels d’offres), à la périphérie de projets conjoints avec les communes, suscités par la gestion des traverses départementales en agglomération. Certaines institutions apportent un soutien plus formalisé, à l’instar de certaines agences techniques départementales. D’une façon générale, cette redistribution de la compétence technique pose la question de la coordination des travaux, autour d’une vision centralisée du patrimoine infrastructurel.
Travail de maintenance et connaissance du patrimoine
Jusque dans les années 2000, les subdivisions des DDE assuraient un suivi rapproché des infrastructures routières, y compris des voiries communales, contribuant à tenir à jour les tableaux de voirie. Depuis le retrait de l’ingénierie d’État cependant, la connaissance du patrimoine routier est beaucoup plus dispersée. Le linéaire de voirie communale constitue toujours une donnée importante, notamment dans la mesure où il conditionne le calcul des dotations globales de fonctionnement (DGF) au sein des préfectures, mais certains tableaux de voirie n’ont pas été actualisés pendant parfois plusieurs décennies.
Les transferts de compétence agissent parfois comme des mises à l’épreuve de la connaissance des réseaux, car la mise en place d’un système de gestion à l’échelle de l’intercommunalité nécessite souvent une vision synoptique de la charge d’entretien transférée. Dans plusieurs des communes et intercommunalités étudiées, un diagnostic complet a été réalisé il y a plusieurs années, soit dans une perspective de transfert, soit simplement face au constat d’un réseau vieillissant. De tels diagnostics peuvent représenter un important investissement pour de petites collectivités, particulièrement lorsqu’ils sont confiés à des bureaux d’études spécialisés.
À cet égard, le problème des ouvrages d’art, qui n’a été approché que partiellement dans cette enquête mais nécessiterait un approfondissement du fait de ses spécificités, est particulièrement éloquent. En matière de voirie, les diagnostics sont plus ou moins sommaires, mais des campagnes d’essais à grand rendement sont rarement envisageables à l’échelle communale.
Néanmoins, les diagnostics visuels peuvent suffire à jouer un rôle important dans la gestion patrimoniale des infrastructures. Ils infléchissent en effet les négociations entre élus et personnel technique, dans la mesure où ils permettent de comparer l’ensemble des voiries avec leur état, mais aussi parfois avec les travaux dont elles ont bénéficié par le passé, s’ils peuvent être tenus à jour.
Les diagnostics jouent ainsi un rôle important dans l’établissement et la justification des priorités, ce qui explique qu’ils puissent constituer une demande forte des petites collectivités auprès des structures qui les assistent comme les agences techniques départementales. Dans certains cas, au-delà de l’arbitrage entre différentes solutions de répartition des budgets, ils offrent aussi l’opportunité au personnel technique de plaider en faveur d’une enveloppe annuelle sanctuarisée pour la voirie, afin d’éviter que celle-ci soit une simple variable d’ajustement dans les budgets généraux – ce contre quoi certaines compétences, en matière d’eau notamment, sont prémunies par leur affectation à des budgets annexes disposant systématiquement de ressources propres.
Ces diagnostics ne se substituent pas à la connaissance mise en jeu par les équipes de voirie sur le terrain pour la réalisation des opérations d’entretien courant. Les diagnostics rencontrés dans l’enquête jouent un rôle spécifique, qui explique qu’ils reposent de façon cruciale sur la mise en évidence de voiries en mauvais état. Ils témoignent ainsi d’une dynamique particulière à l’œuvre aujourd’hui : les efforts des collectivités étudiées se concentrent sur la remise à niveau d’un patrimoine partiellement dégradé. Ce constat interroge la possibilité d’une transition vers des politiques de gestion fondées essentiellement sur l’entretien préventif, affranchies de la nécessité de rattraper le vieillissement des infrastructures.
Vers des infrastructures routières durables
Si l’entretien préventif est plus efficace économiquement, il doit aussi être plus vertueux d’un point de vue environnemental. Cependant, sa valorisation interroge un contexte dans lequel les budgets de fonctionnement des collectivités sont nettement plus contraints que les budgets d’investissement, qui permettent plus facilement de financer d’importants travaux de remise à niveau.
Dans le même temps, les politiques routières se trouvent au carrefour d’enjeux écologiques multiples : l’évolution des normes environnementales, tout comme les politiques à venir de zéro artificialisation nette (ZAN) sont encore relativement méconnues dans les petites collectivités.
En revanche, celles-ci font face à des mutations pressantes dans les formes de mobilité : la demande croissante de mobilité cyclable interroge l’adaptation des infrastructures, de même que l’augmentation du trafic de poids lourds sur des routes sous-dimensionnées, dans des territoires où l’agriculture se développe en réponse à l’impératif d’une production plus locale.
Face au croisement de ces problématiques, la possibilité de conserver un personnel compétent avec une bonne connaissance des territoires paraît cruciale. Importance de l’entretien préventif, contraintes limitant les travaux routiers, exigences d’adaptation de la route à de nouveaux trafics : les politiques de gestion patrimoniale sont appelées à répondre à des critères de plus en plus complexes, qui ne sauraient être évalués ou optimisés uniquement sous l’angle de la réduction des dépenses de fonctionnement.
Conclusion
Les politiques routières font aujourd’hui face à de multiples défis qui interrogent fortement les modalités de l’action publique locale, en particulier dans les territoires peu denses. Depuis les derniers mouvements de décentralisation, l’ensemble de ces questions infrastructurelles est traversé par l’épineux problème de l’assistance technique à maîtrise d’ouvrage : plusieurs solutions inventives ont émergé dans les territoires, à l’instar de la montée en compétence des agences techniques départementales, mais celles-ci doivent encore composer avec des moyens limités.
Dans le même temps, le vieillissement des infrastructures questionne notre capacité de valoriser collectivement un travail d’entretien préventif et efficace, sans pour autant négliger les multiples enjeux de politique locale qui se rencontrent autour de la voirie communale. Les infrastructures de proximité concentrent en effet une écologie complexe de problèmes concrets, qui sont un passage obligé pour l’articulation des politiques publiques qui devront répondre aux enjeux contemporains, depuis les politiques de mobilité jusqu’aux logiques de production agricole ou industrielle. L’analyse de ces problématiques est donc à poursuivre aux côtés des collectivités locales et de leurs partenaires.
Références
1. Idrrim, « Rapport ONR 2020 », 2020.
2. D. Florentin, J. Denis, « Gestion patrimoniale des réseaux d’eau et d’assainissement en France », rapport de recherche, Caisse des dépôts - Institut pour la recherche et Banque des territoires, 2019.
